만들어지지 못한 자동차
2006년 타타 그룹은 서벵골주의 싱구르(Singur)에 공장을 지어 "세계에서 가장 싼 자동차" 나노를 생산하려 했습니다. 당시 서벵골주 정부는 타타를 위해 약 997에이커의 땅을 수용했습니다. 영국인이 남긴 1894년 「토지수용법」에 따른 것이었습니다.
타타 나노. 원래 서벵골주 싱구르에서 생산할 예정이었으나 2008년 토지 충돌로 구자라트로 옮겨 갔다. 출처: Wikimedia Commons, The original uploader was Nikkul at English Wikipedia., CC BY-SA 2.0
그중 약 400에이커는 팔기 싫어하는 농민에게서 가져온 것이었습니다. 항의, 도로 봉쇄, 폭력적 충돌이 잇따랐습니다. 2008년 10월 3일 타타는 싱구르에서 철수한다고 선언했고, 10월 8일 나노 공장을 구자라트주 사난드로 옮긴다고 발표했습니다.
이 일의 여파는 공장 하나보다 훨씬 컸습니다.
- 좌파 전선이 2011년 주 선거에서 34년 집권을 끝낸 중요한 원인으로 여겨진다.
- 이후의 입법에 직접 영향을 주었다. 2013년 인도는 「토지 수용에서의 공정한 보상, 투명성, 재정착에 관한 법」을 통과시켜, 정부가 민간 기업을 위해 땅을 수용하려면 영향받는 가구의 80%의 동의를 얻어야 하고, 민관 협력 사업이면 70%가 필요하다고 규정했다.
싱구르에는 후일담이 있습니다. 2016년 8월 31일 대법원은 당시의 수용 과정 전체가 위법이라고 판결하고 12주 안에 땅을 농민에게 돌려주라고 명했습니다(보상금을 받은 농민은 돌려주지 않아도 됨).
그 뒤로 인도의 산업계와 정치인들은 이 일을 줄곧 기억하고 있습니다.
먼저 토지 자체를 보자
인도 토지의 가장 두드러진 특징은 잘게 쪼개져 있다는 것입니다.
2015~2016년 전국 농업센서스에 따르면,
- 농가당 평균 경영 면적은 1.08헥타르뿐이다.
- 한계 농가(1헥타르 미만)는 전체 농가(경영 단위)의 약 68.5%를 차지하고 가구당 평균 0.38헥타르이며, 합쳐도 경지의 약 4분의 1뿐이다.
- 소농가와 한계 농가(2헥타르 미만)를 합치면 농가의 86.2%이지만 경지는 47.3%뿐이다.
- 한계 농가의 평균 경지 면적은 지난 40년 동안 거의 변하지 않았다.
곧 한 마을의 땅이 무수한 좁은 구획으로 나뉘어 각 구획이 다른 가족에게 속하고, 게다가 상속으로 계속 쪼개지고 있습니다. 아이를 낳음으로써 1인당 면적이 계속 줄어드는 체계입니다.
공장을 지으려는 사람에게 이는 이런 뜻입니다. 100헥타르 땅 뒤에는 수백 가구, 수백 개의 소유권이 있을 수 있다. 한 사람 한 사람이 동의하거나 동의하지 않을 권리가 있다. 협상 탁자는 커야 하고 의제는 길어야 한다.
인도의 땅이 얼마나 "까다로운"지 보여 주는 숫자가 하나 더 있습니다. 법원입니다. 연구 기관 DAKSH가 2016년에 한 전국 조사에서, 지방 법원의 민사 사건 약 3분의 2가 토지와 부동산에 관련되어 있었습니다. 정책연구센터(CPR)의 정책 보고서가 인용하는 자료에 따르면, 토지 수용 분쟁 하나가 처음부터 대법원까지 가는 데 평균 20년이 걸립니다. 공장이 쓸 땅 가운데 한 구획의 권리증만 불분명해도 법원에서 반평생을 누워 있을 수 있습니다.
농민은 왜 팔려고 하지 않나
농민의 입장에서 팔지 않는 데에는 아주 현실적인 이유가 몇 가지 있습니다.
2014년의 싱구르. 아시안 하이웨이 1호선이 지나간다. 출처: Wikimedia Commons, Biswarup Ganguly, CC BY 3.0
하나, 땅이 유일한 보장이다. 인도 농촌의 사회보장은 얇고, 땅은 생산 수단이면서 연금이자 보험이자 신분입니다. 팔아서 돈을 다 쓰면 그 뒤에는 아무것도 남지 않습니다.
둘, 공장이 일자리를 준다는 보장이 없다. 농민이 땅을 팔아도 공장이 채용할 때 요구하는 기술이 없을 수 있습니다. 어떤 사업은 결국 현지 사람을 아주 적게 고용했습니다.
셋, 보상과 실제 가치 사이의 거리. 역사상의 몇몇 사업에서 땅이 싸게 수용되고 개발업자에게 비싸게 되팔렸으며, 이런 일이 쌓여 신뢰의 적자가 생겼습니다.
넷, 소유권이 분명하지 않다. 인도 토지 대부분의 소유권 기록은 "추정 소유권"입니다. 등기 기록이 누가 그 땅을 소유하는지 완전히 증명하지 못하고 잠정적인 증명일 뿐입니다. 이 때문에 "땅을 파는 것" 자체가 복잡해지고 분쟁도 생기기 쉽습니다.
공장을 짓기 어렵게 하는 다른 것들
토지는 그중 하나의 문일 뿐입니다.
노동법. 오랫동안 인도의 노동법은 복잡해서 관련 중앙 법률이 29개였습니다. 그중 하나는 종업원이 100명을 넘는 공장이 해고하려면 정부의 승인을 받아야 한다고 정했습니다. 그래서 많은 기업이 이 선을 넘지 않으려고 작은 규모를 유지하는 쪽을 택했습니다. 어떤 공장장의 최고 목표는 99명에서 멈추는 것이었습니다.
2025년 11월 21일 네 개의 새 노동법전이 동시에 시행되어 이 법들을 합쳤고, 변화의 하나는 해고에 정부 승인이 필요한 기준이 100명에서 300명으로 올라간 것입니다. 2017~2018년 산업연차조사 자료로 추산하면, 이 선 위에 남는 공장은 7% 정도(약 16%의 노동자를 고용)뿐이어서, 약 93%의 공장은 승인 없이 해고할 수 있게 됩니다. 노조와 일부 비판자는 노동자의 권리를 약화시키는 것이라고 하고, 지지자는 기업이 규모를 키우고 더 많이 고용하려 하게 만들 것이라고 합니다.
주마다의 차이. 인도 헌법에서 토지는 각 주의 관할입니다. 이는 한 기업이 구자라트주에서 누릴 수 있는 승인 속도가 서벵골주와는 완전히 다를 수 있다는 뜻입니다.
인프라. 전기, 물, 항만, 도로도 문제이지만 이 글의 범위가 아닙니다. 그렇지 않으면 이 글은 끝나지 않습니다.
그래도 성공하는 곳이 있다
"인도는 아무것도 못 짓는다"고 하는 것도 옳지 않습니다.
애플의 예. 2025년 애플은 인도에서 약 5,500만 대의 아이폰을 조립했고 이는 세계 생산량의 약 4분의 1입니다. 인도에는 이미 아이폰 공장이 다섯 곳 있고, 셋은 타타 그룹의 것, 둘은 폭스콘의 것입니다. 폭스콘이 방갈로르 교외에 세운 약 26억 달러의 새 공장은 2025년 하반기에 이미 아이폰 17 등의 기종을 생산하기 시작했습니다. (자세한 것은 『도둑맞은 30년』 참조.) 이 공장들은 대개 타밀나두, 카르나타카 같은 주에 있고, 그 방법은 주 정부가 "산업 단지"를 미리 마련해 땅, 전기, 물을 한꺼번에 기업에 묶어 제공하는 것입니다(타밀나두의 주영 산업단지 개발공사 SIPCOT이 한 예).
"토지 풀링"의 방법. 안드라프라데시주는 2015년 새 주도 아마라바티를 짓기 위해 농민이 자발적으로 땅을 "출자"하게 하고, 정부가 일괄 개발한 뒤 개발된 땅의 일부를 비율대로 농민에게 돌려주었습니다. 보도에 따르면 2015년 3월에 농민들의 동의 3만 3,000에이커를 얻었습니다. 강제 수용을 우회하려는 하나의 시도였습니다. 이 사업은 이후 정권 교체와 함께 여러 번 오락가락했고, 오늘의 진행 상황은 자세히 확인하지 않았습니다.
곧 문제는 "전혀 불가능"이 아니라 느리거나, 수백 가구를 조율할 능력이 있는 주 정부가 필요하다는 것입니다.
끝까지 가지 못한 개혁
정치적 기억을 하나 더 보탭니다.
2014년 모디 정부가 막 들어섰을 때, 2013년 토지수용법을 고쳐 일부 사업(국방, 농촌 인프라 등)을 "동의가 필요하다"는 요건에서 면제하려 했습니다. 2014년 12월 대통령령으로 내놓았으나 나중에 상하 양원 모두에서 통과되지 못했고 2015년 8월 대통령령은 효력을 잃었습니다.
2020년 9월 정부는 다시 세 개의 농업 개혁법을 내놓았는데, 농민들(특히 펀자브와 하리아나의)은 자신들의 보호가 약해진다고 보고 델리 주변에서 1년 넘게 항의했으며 2021년 정부는 이 법들을 철회했습니다(『잊힌 소수』에서 언급했습니다).
두 번 모두 인도에서 "개혁"이 농민의 땅에 닿는 순간 정치적 비용이 매우 높아짐을 보여 줍니다.
뒤집어 보기
첫째, "토지 수용이 어렵다"는 데에는 정당성이 있습니다. 독립 이래 대형 댐, 광산, 산업 지구 때문에 많은 사람이 땅을 잃었고 그 가운데 상당수는 부족민과 가난한 농민이었으며 보상과 재정착은 대개 부족했습니다. 이 역사가 "동의"를 장애물이 아니라 보호 장치로 만들었습니다.
둘째, 문제의 뿌리가 "동의가 필요한 것"이 아니라 "대안이 없는 것"이라고 보는 사람도 있습니다. 땅을 파는 농민이 안정된 일자리, 합리적인 보상, 새 거처를 얻을 수 있다면 팔려는 사람이 훨씬 많아질 것입니다. 곧 모자란 것은 동의 제도가 아니라 일자리입니다.
셋째, "빠름"에도 위험이 있습니다. 한 나라가 빠른 방법으로 농민의 땅을 산업으로 돌리면 문제도 적지 않게 생깁니다. 예컨대 2007년 서벵골주의 난디그람 충돌도 화학 산업 특구를 위한 수용 때문이었습니다. 2007년 3월 14일 경찰이 발포하여 공식 발표로 마을 사람 14명이 사망했습니다.
한 나라의 농민이 실은 작은 땅 한 뙈기를 "보험"으로 의지하고 있다면, 더 나은 보장이 생기기 전에 그들에게 땅을 내놓으라고 어떻게 설득하겠습니까?
참고 자료
- 인도 농업센서스 2015–16(평균 농가 규모 1.08헥타르; 한계 농가 65.45%)
- 『Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013』
- 싱구르와 타타 나노에 관한 보도(Finshots, The Wire, Open 잡지)
- 인도 노동고용부 및 언론의 네 노동법전(2025년 11월 21일 시행) 소개(Deccan Herald, India Briefing, Kotak MF 등); 비판 쪽 견해(Janata Weekly)
- Counterpoint / Asymco / ETV Bharat / Business Today: 인도의 아이폰 생산량과 수출
- DAKSH 『Access to Justice Survey』 2016(Bar & Bench 2017 전재); CPR 『Policy Challenges 2019–2024』 중 토지 분쟁 논문 🟡